Miejsce i czas czynności kontrolnych prowadzonych u przedsiębiorcy.

Postawione w streszczeniu pytanie pojawiło się w związku z kontrolą jaka jakiś czas temu  była przeprowadzana przez ZUS u jednego ze średnich przedsiębiorców. W związku z nią u przedsiębiorcy pojawiły się wątpliwości i uwagi co sposobu jej prowadzenia. Dotyczyły one przede wszystkim czasu jej trwania. W szczególności chodziło o brak wskazania jej końcowego terminu, a więc konkretnej daty zakończenia czynności kontrolnych, która według organu kontrolującego uzależniona jest od upływu określonego w ustawie dopuszczalnego czasu trwania kontroli, a w tym sensie od udziału w czynnościach  kontrolnych samego kontrolowanego, co oznaczałoby, że w sytuacjach gdyby nie był on w stanie natychmiast, czy co najmniej niezwłocznie realizować „poleceń” organu związanych z przygotowaniem na jego rzecz potrzebnych informacji i materiałów, to automatycznie wydłużałoby to dopuszczalny czas trwania kontroli.

Po drugie zastrzeżenia dotyczyły także samego okresu trwania prowadzonej kontroli, tj. jego przekroczenia ponad przyjęty dla tego rodzaju przedsiębiorców ustawowy wymiar, określony w art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo przedsiębiorców (24 dni robocze), które to przekroczenie polegało na tym, że organ kontrolujący bezpodstawnie przyjął, że do wskazanych w ustawie ilości dni zalicza się tylko te, w których pracownicy kontrolującego organu faktycznie przebywali w siedzibie przedsiębiorcy.

Miedzy innymi to właśnie te opisane naruszenia były podstawą złożonej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który nie podzielił stanowiska przedsiębiorcy, jak i w następstwie tego skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na tych etapach przeprowadzonej przez ZUS kontroli zarzucono m.in.    

naruszenie art. 48 ust. 3 pkt 4 oraz art. 49 ust. 7 pkt 6 i 7 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że ZUS nie był zobowiązany do wskazania w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli oraz upoważnieniu do kontroli zakresu przedmiotowego kontroli, w tym podania, jaki okres został objęty kontrolą oraz wskazania daty zakończenia kontroli.

W związku z wynikającego z końcowej części tego zarzutu przedmiotem sporu koniecznym stało się udzielenie przez Sąd odpowiedzi na to, czy w ramach zakresu przedmiotowego kontroli mieści się również konieczność wskazania czasookresu jej trwania, a w tym wskazania daty rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia kontroli, co jest elementem upoważnienia do kontroli wynikającym z postanowień art. 49 ust. 7 pkt 7 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz art. 89 ust 1a pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przedsiębiorca bowiem kwestionował sposób wykonania tego obowiązku jedynie poprzez wskazanie przez kontrolujący organ jako terminu zakończenia kontroli upływu 24 dni roboczych od daty doręczenia upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu dla wydanego w sprawie wyroku (sygn. akt I GSK 1316/21) – takie określenie terminu zakończenia kontroli jest nieprawidłowe. W istocie bowiem organ nie określił terminu zakończenia kontroli, ale wskazał nie przewidziany w rat. 55 ust. 1 pkt 3 czas trwania wszystkich kontroli organu u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym, który nie może przekraczać w odniesieniu do średnich przedsiębiorców – 24 dni roboczych. Odróżnić natomiast należy termin zakończenia kontroli od ustawowego limitu czasu trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym.

Należy bowiem zważyć, że terminy te wynikają – ten drugi bezpośrednio z ustawy, w której został skonstruowany w sposób wskazujący maksymalną ilość dni trwania wszystkich kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym, natomiast ten pierwszy to konkretna data zakończenia kontroli u przedsiębiorcy.

Z tego też powodu w orzeczeniu Sąd odnosząc się do tej kwestii podniósł, że wskazanie w upoważnieniu do kontroli daty przewidywanego terminu zakończenia kontroli musi być sprecyzowane co do konkretnej daty określającej dzień, miesiąc i rok, w którym zdarzenie to ma nastąpić. Tym samym Sąd swoim stwierdzeniem potwierdził ujawnioną przez przedsiębiorcę nieprawidłowość wskazując jednocześnie na konsekwencję związaną z niewypełnieniem wymagań stawianych przez art. 49 ust. 7 pkt 7 ustawy Prawo przedsiębiorców, którym jest brak podstawy dla tak wydanego dokumentu (upoważnienie do kontroli) do przeprowadzenia kontroli.

Co do drugiego ze wskazanych na wstępie nieprawidłowości – przekroczenia ustawowego wymiaru czasu prowadzonej kontroli, określonego w art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo przedsiębiorców na 24 dni robocze – to Naczelny Sąd Administracyjnego także tu przyznał rację przedsiębiorcy skarżącemu się na działania organu kontrolującego.

Sąd odwoławczy, nie zgodził się z argumentacją Sądu I instancji, w myśl której do czasu trwania kontroli, a więc do tych 24 dni, należało zaliczyć tylko te dni robocze, w których czynności kontrolne wykonywane były w siedzibie kontrolowanego lub miejscu wykonywania przez niego działalności gospodarczej. NSA wskazał przy tym na ewentualny negatywny skutek takiej wykładni, który doprowadziłby do tego, że kontrola nawet u mikroprzedsiębiorcy mogłaby trwać nawet 12 miesięcy od jej wszczęcia, np. w sytuacji jej zaplanowania po jednym dniu roboczym w każdym miesiącu. Co więcej NSA podpierając się wykładnią celowościową art. 55 ustawy Prawo przedsiębiorców przedstawiał pogląd, w myśl którego … między dniem rozpoczęcia kontroli podatkowej, a dniem jej zakończenia nie mogło upłynąć więcej niż kolejnych 12 dni roboczych, a nie tylko tych dni roboczych, w których czynności kontrolne prowadzone były w siedzibie przedsiębiorcy lub miejscu prowadzenia działalności gospodarczej. Jak bowiem wskazał NSA w zaprezentowanym stanowisku dotyczącym tej kwestii – tylko taka wykładnia pozwala na zachowanie dyrektywy obligującej do tego, aby czynności kontrolne były przeprowadzane w sposób sprawny i jak najmniej zakłócający funkcjonowanie kontrolowanego przedsiębiorcy.

Co więcej w dalszej części uzasadnienia swojego wyroku NSA podniósł także, że Nie ma racjonalnego powodu dla takiego odmiennego traktowania czasu trwania kontroli i jego limitu w zależności od tego, w jakim miejscu odbywają się czynności kontrolne, a w końcowej jego części wskazał jeszcze na obowiązującą w tym względzie interpretację, w myśl której … art. 55 ust 1 pkt 3 u.p.p. należy interpretować w ten sposób, że czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym, po pierwsze nie może przekraczać w odniesieniu do średnich przedsiębiorców 24 dni roboczych, a po drugie obejmuje czas trwania kontroli bez względu na miejsce jej wykonania, a zatem obejmuje kontrolę przeprowadzaną w siedzibie przedsiębiorcy lub miejscu wykonywania działalności gospodarczej, w miejscu przechowywania dokumentacji,…, oraz w siedzibie organu kontroli.

Tym samym NSA przyznał także i w tym zakresie rację przedsiębiorcy, nie godzącemu się na stosowanie przez organ kontrolujący rozszerzającej wykładni wskazanego przepisu, a poprzez to na dopuszczenie możliwości, aby kontrola jego działalności gospodarczej była prowadzona przez nieograniczony w czasie okres.

Piotr Fliegner

aplikant radcowski